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機構改革中——“委托執法”的事業單位如何改革

文章作者: 發表日期:2019/6/17 10:28:40 點擊次數:1308 次 文章來源:2019-06-03交通觀察/快資訊 發布人:fj100

 

 

機構改革中,“委托執法”的事業單位如何改革

我國的行政執法主體,基本上都是事業單位,也就是說,基本上都是“委托執法”,更夸張的,還是“外包執法”。之所以這樣說,是因為“行政執法”,從名稱上來講,冠名“行政”二字,已經表明了行政執法的主體,必須是行政單位、政府工作部門,而不是事業單位。

1、行政執法的概念:從定義上來講,“行政執法是指行政主體依照行政執法程序及有關法律、法規的規定,對具體事件進行處理并直接影響相對人權利與義務的具體行政法律行為,是國家行政機關在執行憲法、法律、行政法規或履行國際條約時所采取的具體辦法和步驟,是為了保證行政法規的有效執行,而對特定的人和特定的事件所做的具體的行政行為。”

2、行政執法的職能分類依據:行政執法是行政行為的一種,它的主體是國家機關,依據的是國家的法律法規,屬于特定的行政行為范疇。政府組成部門的主要職能,是管理與監督,承擔著行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他行政權力,和公共服務事項,其中行政處罰、行政強制、行政裁決等都包含著行政執法職能在內。

3、行政執法公務員的法律依據:20167月印發的《行政執法類公務員管理規定(試行)》,明確了行政執法公務員的概念,并對行政執法類公務員分別制定了職位設置、職務升降等方面的規定。再過幾天就要執行的新《公務員法》中,明確保留了“行政執法公務員”的概念。同時,第112條還明確規定,承擔公共事務管理職能的事業單位,經批準可以參照本法進行管理。

因此,無論從概念、職能、法律規定上來講,行政執法的主體,都是政府工作部門,而不是事業單位。但實際上,由于行政執法工作主要由基層單位承擔,而受黨政機構限額限制,行政執法機構無法設立為行政單位,只能設置為行政部門的下屬事業單位,接受行政部門委托,承擔行政執法主體?;褂辛磽庖桓鱸?,就是行政部門本來就是行政執法主體,應該承擔行政執法職能,但由于基層行政編制緊缺,往往縣區行政編制的總數,還不及實際承擔行政執法職能的執法人員的一半。也就是說,縣區所有的行政編制全部用于行政執法,還不夠,更何況這種做法還不現實。因此,基層在設立行政執法機構時,都是以委托執法為主要思路,設立部門下屬事業單位。

新一輪黨政機構改革,和行政執法事業單位改革,同樣受黨政機構限額限制,和行政編制數額限制,已經明確了行政執法機構的屬性,還是以事業單位為主。除部分綜合行政執法局確定為政府部門外,包括農業農村、文化旅游、交通運輸、生態環境、市場監管等五大領域執法機構,都明確是事業單位。

行政執法機構改革原則上以縣區為主,省級除行政執法監督機構外,不直接設立行政執法機構;市級行政執法機構整合到市轄區,以區為主;鄉鎮將所有的行政執法職能都整合到一起,試行一支隊伍管執法。部委頒布的五領域執法隊伍建設,都明確提出了實行“局隊合一”,以局機關的名義實施執法,具體執法職能由各大隊、支隊負責實施。

從目前已經實施的行政執法機構改革試點部門來看,基本有兩種形式:縣區實行局隊合一,在五領域政府部門下,設立執法隊,承擔系統內的行政執法職能。例如某某縣交通領域執法,是由縣交通運輸局負責管理,并以縣交通運輸局的名義執法。在縣局下設交通運輸執法隊,具體承擔交通運輸領域內的行政執法工作。執法隊是事業單位,參公管理。遼寧省縣區設立綜合執法局,下設若干個執法隊,負責各領域內的行政執法工作,綜合執法局是行政機構,執法隊是事業單位。

第二種形式,是劃分了多個行政區劃的省會城市、一二級城市,在行業內設立執法總隊,下設支隊、大隊、中隊等,分級垂直管理,承擔行業內的行政執法職能。例如某某省會城市,下設多個區,其文化旅游領域內的行政執法職能機構設置,是設立某某市文化旅游執法總隊,負責全市文化旅游領域內的執法職責;在區一級設立執法支隊,在街道設立執法大隊或中隊,實行總隊負總責,分級垂直管理各支隊、大隊、中隊。 

行政執法機構實行“局隊合一”,執法隊以局的名義行使執法職能,從形式上避免了“委托執法”,但實際上還是一種委托執法。即使將來的執法隊隊長由局機關分管執法的副局長兼任,也改變不了這一事實。行政執法事業化的困境,其最關鍵的問題,是縣區行政機構數額和行政編制的限制。而這一問題,在簡政放權、“控編減編”的大形勢下,在行政編制“只減不增”的前提下,短時期內是無法解決的。目前采取的方式,只能是行政執法機構原保持事業單位屬性不變,人員參公管理。為了加強執法隊伍的管理,強化執法的嚴肅性,要求全面清理執法隊伍中的臨時人員和編外聘用人員,嚴禁輔助人員參與執法工作,這也是為以后進一步深化執法機構改革打基礎。

 

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